完善动力机制 加速推进“混改”

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混合所有制经济不是一个新概念。20世纪90年代，随着国有企业股份制改革的推进，以多种产权为主要特征的混合所有制成为一个基本事实。本轮国有企业混合改革的一个显著特征是与国有企业分类改革战略相结合，即根据国有企业的行业差异选择不同的国有企业混合改革模式。提供公共产品的企业一般较少参与股权层面的“混合改革”，而竞争性领域的国有企业在股权层面推动“混合改革”的障碍较少，而自然垄断行业的国有企业是本轮混合改革的重点。

20世纪90年代中期，自然垄断型国有企业相继进行股份制改革，相当一部分中央企业在国内外公开上市。这些中央企业不再是“低效率”的代名词，但其效率提高的背后也存在一些问题。例如，许多中央企业凭借其独特的贷款优惠和垄断行业的市场力量，大规模进入竞争领域，形成了巨大的有利可图的辅助产业，这不仅导致主业投资不足，而且阻碍了国家产业政策的实施，形成了“与民争利”的格局。中央企业频繁进入房地产市场，不断创造新的“地王”，就是一个明显的例子。另一个问题是，过去中央企业的股份制改革大多是在子公司层面进行的，集团公司的大部分总部仍然保留着政府强力干预的国有独资模式，对上市子公司有很大的控制权。传统国有企业产权不清、政企不分的“缺陷”在上市公司中依然明显。

因此，这一轮混合改革需要通过主辅分离来推进自然垄断型国有企业的内部分类改革。第一，对于中央企业中的国计民生主业，国有资本占主导地位的“混合改革”，而对于一般竞争性领域的辅业，产权多元化、分散化的股份制改革并不强调国有股的控股地位，市场决定产权结构。辅助产业退出的资本集中在主要产业，以充分发挥国有企业在实施国家产业发展政策中的作用。第二，集团公司和子公司之间不同类型的“混合改革”。本轮“混合改革”的突破口是对集团公司总部进行“混合改革”。如果条件成熟，可以通过引入战略投资者来促进整体上市，一些中央企业的总部可以转型为“淡马锡”式的控股公司，为国有资产管理部门从“管资产”向“管资本”转变创造制度条件。

虽然普遍认为混合所有制改革允许非国有产权主体进入国有资本主导的垄断领域，这不仅有助于明晰产权关系，减少行政干预，改善国有企业治理结构，优化激励约束机制，增强国有企业的市场竞争力，而且有助于改善投资环境，激发民营企业投资热情，提高民营企业固定资产投资率，对稳定增长有积极作用。然而，现实中却存在许多“雷声大，雨点小”的现象，主要原因是权利与义务的不对称导致改革动力机制的缺失。

国有企业混合改革进展缓慢，也与既得利益者对混合改革的抵制有关。现行的国有企业改革文件将国有企业分为“公益性”和“商业性”，并选择不同的市场化改革模式，如何分类遵循“谁出资、谁分类”的原则。

在实际操作过程中，一些以出资人身份出现的部门将属于商业类的垄断性国有企业归为既得利益者的“公益类”，人为设置“玻璃门”、“弹簧门”、“天花板”等进入壁垒，延缓了国有企业混业改革的步伐。事实上，一些自然垄断的国有企业确实存在外部性，但它们一般属于商业企业。然而，它们的自然垄断特性和在实施中国产业发展政策中的独特作用，使得它们有必要在股份制改革中保持国有股的控股地位。然而，这些企业还需要加大混合所有制改革的力度，引入战略投资者或多元化投资者，打破国有资本主导的垄断领域。

因此，推进混合所有制改革的关键是完善改革的动力机制。首先，我们应该鼓励和保护全社会改革的勇气和魄力。其次，完善国有企业领导干部考核制度，把是否积极推进改革、改革的实际进展和企业管理效果的提高作为重要考核指标，把改革的过程和效果与国有企业领导干部的提拔和重用联系起来。第三，应该有一个“容错”机制和对改革者的保护机制。改革本质上是制度创新，创新是对现有平衡体系的突破。面对这样的不确定性，改革面临的风险是显而易见的。因此，有必要建立一个“容错”机制和一个保护机制，并从更长的时间来考察改革的效果。最后，完善改革机制，消除混合改革中的障碍。为防止既得利益者对混合改革持否定态度，建议对“公共产品、公益产品以及关系国家安全和国家经济命脉的重要行业和重点领域”进行科学细分，并以“行业细分清单”的形式向社会公布，将国有企业的主观分类标准转变为公开、客观的分类标准，以加大国有商业企业混合改革的力度。