央行官员：判断产能是否过剩是一项困难的工作

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在2015年底召开的中央经济工作会议上，提出了“三比一、一减一补”五项任务，推进供给侧结构改革，其中最重要的是钢铁和煤炭行业的去产能任务。2000年以来，钢铁工业和煤炭工业成为重复建设、产能过剩管理和产业结构调整的重点行业，政府为此投入了大量的人力、物力和财力。例如，2016年，中央政府设立了工业企业结构调整专项奖励基金，规模为1000亿元，为期两年。更值得注意的是，近年来，产能过剩问题不仅存在于钢铁和煤炭等传统行业，也存在于光伏和多晶硅等战略性新兴行业。从这个意义上说，澄清能力过剩的复杂原因及其背后的体制和体制根源是有效消除能力的关键。对于钢铁行业的产能过剩，有两个问题需要各行各业考虑:第一，为什么钢铁行业产能过剩的问题一再出现？第二，为什么缺水缺矿的河北会成为中国最大的钢铁基地？通过对这两个问题的观察和思考，我们可以理清源头，追溯产能过剩众多表象背后的真实逻辑，从根本上找到解决许多行业产能过剩的方法。

判断产能是否过剩是一项困难的任务

产能过剩的概念从字面上很容易理解，这意味着生产能力的供给超过需求，而供给能力是闲置的。与国外主要基于产业组织和市场结构等微观视角的研究方法相比，国内研究更侧重于从整体产业或宏观经济的角度来看待产能过剩。此时，有必要区分宏观与微观、正常需求波动与制度供给过剩、即期产能过剩与预期产能过剩。从这个意义上说，很难从统计上准确判断产能过剩，尤其是一段时间后的产能过剩程度。其中，最大的困难在于预测一个行业未来供求的不确定性。跨越这个信息鸿沟对企业和政府部门来说都是一个巨大的挑战。20世纪上半叶，以米塞斯和哈耶克为代表的“奥地利学派”和以泰勒和兰格为代表的“新古典市场社会主义学派”围绕社会主义经济核算问题展开了一场争论，争论的焦点是中央计划者能否预测产品的供给、需求和价格。在哈耶克看来，判断一个行业未来的供求状况需要大量的信息，中央计划者不可能知道产品的所有相关信息。他甚至认为，由于激励问题，中央计划者不会尽可能多地使用所有可用的知识来参与经济生活。然而，兰格持有相反的观点。他认为中央计划者对整个经济系统的理解要比私营企业广泛得多，因此中央计划者可以模拟市场，从而实现社会经济的一般均衡。哈耶克批评了兰格的模型:“首先，真正负责任的人不是企业家，而是批准企业家决策的政府官员；第二，所有棘手的问题实际上都是由创新自由和责任判断这两个问题的模糊性造成的，而这两个问题的存在往往与官僚体制密切相关。"

事实上，兰格的想法在今天的中国有很多粉丝。一种流行的观点是，政府部门比单个企业更了解行业供求的动态情况，也比企业更能判断是否存在产能过剩。这是潜伏在许多专家学者头脑中的计划经济概念的衍生物。在企业相对独立的市场经济条件下，除非假设政府部门的员工比企业部门的员工更聪明，拥有更多的行业信息，否则政府部门对未来的判断只能被视为与企业相同。然而，中国的许多案例表明，在现实的社会经济生活中，政府部门对未来行业供求的判断能力可能不如行业中的单个企业，因为政府部门没有人才优势、信息优势，缺乏物质激励和努力工作激励。更重要的是，政府部门对行业供求状况的判断不如市场上许多企业判断后形成的行业供求状况的自然结果。由于市场过程是一系列系统的、协调的计划修订，是分散的信息传递和知识交流的最终结果，这正是市场在资源配置中起决定性作用的机制。

在判断行业产能过剩方面，中国有许多案例需要进一步探索。2003年是中国钢铁工业快速发展的一年。钢铁行业固定资产投资同比增长180.76%，全行业处于高烧状态。越来越多的企业进入钢铁行业。著名的铁本事件就发生在这一时期。2003年12月，国家颁布《关于停止钢铁行业盲目投资的若干意见》后，钢铁项目被紧急叫停。然而，尽管国家的三个订单和五个申请，中国的钢铁工业仍然迎来了巨大的发展。2016年，粗钢和钢材产量分别为80836.57万吨和113.801.24万吨，分别是2003年的3.64倍和4.72倍。类似的典型案例也出现在电力、汽车和光伏等几十个行业。亚洲金融危机期间，中国电力消费增长放缓，导致电力暂时过剩，部分地区出现“缺电”现象。政府相关部门误判了电力供需关系，导致了严重的决策失误。从1999年到2002年的四年间，装机发电增长率逐年下降，分别为7.7%、6.9%、6%和5.3%。随着经济的发展，2004年上半年全国共有24个省级电网，成为中国历史上电力短缺最严重的一年。此外，2006年发布的《关于汽车产业结构调整意见的通知》(以下简称《通知》)预测，中国汽车市场需求不足600万辆，但全行业产能已达到800万辆，产能过剩迹象已经出现并可能进一步加剧。为此，通知提出了一些措施，寻求结构调整和生产能力控制。然而，根据中国汽车协会的统计，2016年中国汽车产量为2811.88万辆，销量为2802.82万辆。

政府管理模式对去能力的影响

一个行业的产品供求是一个动态平衡的过程。如果一段时间内供大于求，就会出现产能过剩，产品价格就会下降；如果一段时间内供不应求，生产能力就会不足，产品价格就会上涨。因此，行业供求失衡是一段时间以来市场经济中的普遍现象。在行业供求短期失衡而产能没有严重过剩的情况下，政府部门往往会提出产能过剩的问题。这种情况的发生可能是政府部门的误判，但更多的是大型低效企业游说政府部门的结果，导致行业监管、低效企业的维持和产业结构升级缓慢。例如，2006年，有关部委已经认为，钢铁、电解铝、电石、铁合金、焦炭、汽车等行业的产能明显过剩；虽然水泥、煤炭、电力、纺织等行业的生产和需求基本平衡，但建设规模很大，也存在潜在的产能过剩问题。出台了许多解决产能过剩的政策和措施，并动用了巨额财政资金来解决当时所谓的产能过剩问题。然而，上述大部分行业2006年和2016年的产销量对比显示，大部分行业没有出现严重的产能过剩。然而，由于进入这些行业的管制和缺乏竞争，低效企业变得普遍，产业结构升级进展缓慢。

在某些情况下，该行业产能严重过剩，这被称为市场失灵。在这种情况下，专家学者往往认为市场本身需要很长时间才能解决产能过剩，这将导致社会资源的浪费，政府行政部门可以更快地消除产能。这个论点既没有理论支持，也没有实证支持，在逻辑上没有意义。在产能过剩的情况下，无论是市场本身解决了产能过剩还是政府部门参与了产能过剩，形成的产能过剩都形成了产业发展的固定成本。在产能过剩已成既定事实的情况下，有必要通过控制产量、控制价格、补贴等行政手段，展示市场自行解决产能过剩和政府解决产能过剩的利弊。然而，即使行业产能严重过剩，政府部门参与去产能的负面影响也不容忽视。

首先，政府部门降低生产能力的行政措施改变了市场的激励和约束机制，干扰了行业的正常调整，增加了行业供求的波动。随着政府行政能力的降低，一些企业预计未来产量会下降，价格会上涨。单个企业的最佳应对策略是根据政府部门的要求增加产量，而不是减少产量。当政府部门通过行政手段控制产量时，会推高价格，而价格的上涨会提高处于盈亏平衡的企业的利润水平，刺激企业增加产量，从而导致产量的实际增加。2016年，中国钢铁行业产量和价格的增长是一个值得考虑的案例。我国钢铁生产企业众多，产业集中度低。这种市场结构决定了只要还有利润，企业就有足够的动力增加生产。受价格下跌影响，社会各方对下游钢铁需求基本悲观。从2015年2月至2016年6月，生铁、粗钢和钢材的产量下降。在政府相关部门行政能力下降的背景下，受房地产业和汽车行业需求面的影响，国内钢铁供需调整导致粗钢等行业价格和产量双双上涨。

其次，政府通过行政手段消除生产能力会导致行业产能过剩的周期性出现，不利于产业结构升级。考察中国钢铁行业产能过剩的历史，大多数治理政策都是基于严格的项目审批和严格的市场准入。虽然市场自2003年以来一直受到重视，但在具体措施上仍主要依靠行政手段。面对地方政府与企业之间的博弈，很难真正实现供需平衡，达到化解过剩产能的目的。其中一个重要原因是政府部门很难区分高效率企业和低效率企业。去产能的结果可能是低效率企业的生产能力没有去，而高效率企业的生产能力不应该去；僵尸企业没有关闭，而一些健康的企业已经关闭。另外，在行政去能力的情况下，政府部门掌握了大量的资源，成为低效企业的目标，也是大量僵尸企业赖以生存的主要资源来源。显然，僵尸企业最终会破产，因为如果没有政府部门以各种灵活的方式注入僵尸企业，它们就无法从其他市场实体获得维持可持续经营的资源。更严重的后果是，当效率低下和受保护的企业留在行业中时，一方面，这些企业没有动力推动技术进步和产品升级，因为它们受到政府部门的保护，它们有能力抵制企业间的兼并和重组；另一方面，低效企业的存在和行政干预将不可避免地导致钢铁产品价格上涨，这也将吸引高效企业进入，而高效企业的进入将不可避免地导致产品增加、价格下降和低效被保护企业的流失。此时，效率低下的受保护企业将不可避免地游说政府注资帮助。这样就形成了一个循环，钢铁行业周期性地成为政府部门认定的产能过剩行业。其他一些有竞争力的行业被政府部门定期认定为产能过剩的原因是一样的。

根据中国的情况，周期性产能过剩的行业主要有以下特点。首先，受监管的垄断行业。这些受管制行业的企业没有推动技术进步和产业升级的动力，并且缺乏高质量和低成本的供应。高利润驱动的企业以各种方式进入这些行业，导致这些行业产能过剩。然而，这些受管制和效率低下的行业有很大的动机进行游说，抓住政府部门来推动该行业降低生产能力，或提高行业进入门槛，或寻求资本注入、各种财政补贴或优惠信贷等。许多案例可以在享受隐性财政补贴的传统行业中找到。第二，大型企业占主导地位的竞争性行业。这些大型企业成本高、质量差，有能力在需求减少的背景下游说政府部门推动行业产能削减，有能力在产能削减过程中获得政府部门支付的财政补贴等社会资源。事实上，国内一些产品质量差、价格高、产业结构升级慢的行业基本上被限制进入或享受政府部门的显性或隐性补贴。

市场化去产能是经济转型和产业升级的必由之路

当市场自我调整并纠正错误时，做出错误判断的企业遭受损失，做出正确判断的企业才能发展。在产能严重过剩的情况下，产品质量好、成本低的企业竞争力强，能够生存；质量差、成本高、竞争力弱的企业因亏损而逐渐退出市场。这样，行业的过剩产能将通过适者生存的方式得到解决。

健康竞争的市场环境是促进产业结构调整升级和产业布局优化的关键。一般来说，在供不应求的行业，企业没有降低成本和提高产品质量的动力。因此，产业技术进步的动力不足，产业结构升级缓慢。当市场产能过剩、价格下跌时，企业需要通过与其他企业竞争来寻求生存。根据熊彼特的创造性破坏理论，当产业繁荣循环到底部时，一些企业退出市场，而另一些企业试图通过“创新”生存。当行业中多余的竞争对手被淘汰时，或者当一些成功的企业“创新”时，行业的生产效率增加，利润增加。当这个行业再次盈利时，它将吸引新的竞争对手，并回到以前的状态。在熊彼特看来，市场经济的创造性和破坏性是同源的。在熊彼特的“创造性破坏过程”中，竞争不仅是价格竞争，也是新商品、新技术、新供应来源和新组合的竞争。

竞争是产业升级和技术进步的基础。市场竞争有两种方式:一种是价格竞争，另一种是质量竞争。政府应在制定和实施规则和标准方面发挥更大的作用，真正使市场竞争成为良性的质量竞争，以市场化和法治化的方式真正推进供给侧结构改革和结构调整。价格竞争是市场竞争的最基本形式，是产品标准确定后，企业在同质产品基础上的竞争。价格竞争的实质是成本竞争，而成本必须涵盖生产经营过程中的各种成本，如污染成本，否则就会因成本外化而产生不公平竞争。政府应在制定和执行环保、能源消耗和质量的规则和标准方面发挥更大的作用，以避免“恶财驱逐善财”的现象。质量竞争是指为了摆脱行业内产品同质化的束缚，企业可以通过技术和创新实现产品质量差异化，从而获得竞争力。竞争带来的优胜劣汰的压力将促使企业加快技术进步、产品创新和加强内部管理，提高产品质量，赢得市场竞争力。这可以促进优秀企业的生存和可持续发展，也可以促进产业结构的转型升级。总的来说，在中国许多发展相对较好、产业升级较快的行业，如手机、电视机等行业，基本上不存在政府严格限制准入、控制生产、控制价格、给予补贴的现象。

以市场为导向应对产能过剩，是中国推进社会经济结构和产业结构转型的必然选择。只有以市场为导向应对产能过剩，才能从供应方入手，通过技术创新和产品升级，推动企业向市场提供新技术、高质量、优质服务产品，推动行业向中高端迈进。企业只有以市场为导向应对产能过剩，才能加速并购，淘汰落后产能，有效整合行业内部资源，通过逆向机制提高产业集中度。在行业产能过剩的情况下，特别是严重的产能过剩，整个行业的结构升级和转型将不可避免地经历一场阵痛，相关企业可能会倒闭，大量人员可能会失业，相关资源将从一个行业流向另一个行业。这是资源优化配置的过程，其结果是社会产业结构的升级。

政府部门在应对当前产能过剩中的作用

以钢铁工业为例，从工业发展的角度来看，河北是一个缺水缺矿的地区，不适合高耗水高污染的钢铁工业大规模发展。但是为什么河北最终发展成为中国最大的钢铁产地呢？主要原因如下:一是中央政府相关部门产业政策干预不当。例如宝钢湛江项目和武钢防城港项目，本来有利于改变钢铁工业重北方轻南方的格局。虽然初步工作早在2008年就已开展，但直到2012年才获得批准。第二，地方政府的自由放任。地方政府以国内生产总值为导向，对环境保护不够重视，做得不够，甚至放松环境保护要求来吸引钢铁项目投资，导致污染成本的外部化。河北省有很多钢铁企业，但除了少数大型国有企业外，其余都是规模相对较小的民营企业，产能低，污染排放控制投入不足，污染成本外化，环境污染问题日益严重。

在我国社会经济转型时期，应对行业产能过剩，必须充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，更好地发挥政府的作用。从过去来看，“劣币驱逐良币”的现象和产能过剩的问题，主要是由于政府与市场没有划清界限，政府的越位或缺位影响了市场机制的发挥，未能形成健康竞争的市场环境。结果，钢铁产能大幅波动，过剩产能不断重复，同时价格大幅上涨，陷入产能增加的怪圈，难以消除过剩产能，退出“僵尸企业”。在应对钢铁行业产能过剩的过程中，政府部门的角色应该重新定位。

首先，我们应该防止政府部门乱来。取消政府部门对钢铁行业过度的行政审批权力，避免通过行政手段配置资源，减少政府部门对钢铁行业的注资和扶持等保护措施，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，运用钢铁行业优胜劣汰的市场机制，促进钢铁行业的产业升级和结构转型，消除钢铁行业产能过剩问题周期性成为政府部门任务的现象。确保政府部门不为产能过剩行业寻求财政补贴、财政投入和优惠信贷，减少政府各种产业基金和亏损补贴等政府投资资源。对于私营企业和混合所有制企业，政府部门应遵循“未经授权不得执法”的原则。相关政策的实施没有具体法律依据的，应当按照现行法律法规执行。政府不遵守法治的典型现象是在生产能力不足和价格上涨的情况下减少获得环境保护、质量和安全的机会；在产能过剩的情况下，执行更严格的环保、质量和安全法规。

其次，我们应该防止政府部门的不作为。政府部门应制定规则和标准，加强环境保护和能源消耗的监督和执法，以法治引导市场行为，通过成本内部化降低外部性，为形成健康竞争的市场环境创造条件。在当前钢铁行业产能削减过程中，政府应依靠法律、经济和技术手段，如能源消耗标准、材料消耗标准、质量标准、环保标准、安全标准等。减少和消除落后产能。对达不到标准的企业，要督促其限期改革，淘汰产能落后、成本高的企业。(本文是《去产能背景下钢铁产业转型升级研究》一书的序言)