央地财政关系别在集权分权中兜圈

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经济观察报/温中央与地方的财政关系是建立现代金融体系的重要内容之一。

与其他财税改革相比，调整和规范中央与地方的财政关系最为困难。一方面，中央政府的财政关系具有广泛的影响力，各方的利益都可能受到影响；另一方面，确定中央政府的财政关系在技术上是困难的。就选择什么原则和具体系统的设计而言，很难直接照搬其他国家的做法。

财政集权和分权的理念与具体制度的形成之间还有很长的路要走。在集权和分权之间循环是不可能解决选择特定金融体系的问题的。以一个特定的单一州或联邦州为参照系，因为参照系本身也在演变，所以几乎不可能有现成的方案。一些国家现在表现出财政集权，但财政分权是其历史特征，只强调财政集权显然是一种静态的观点。对中国来说，动态分析制度变迁的逻辑机制可能更有用。人口、土地、经济和社会发展差距等因素使得中国中央和地方政府之间的财政关系处理起来比任何其他国家都要复杂。我们有必要通过现象来理解中央与地方的实际财政关系，从而找到规范中央与地方财政关系的出路。

透过模糊地带隐藏的地方债务看积极因素

新预算法赋予省政府发债的权利，但这种疏通方式似乎并没有从根本上满足地方政府的债务需求。一些地方仍采取各种方式绕开融资，这可能形成不同规模的隐性地方债务。这引起了中央政府的极大关注。对于这样的地方债务问题，我们需要分两部分进行分析。违规是问题之一，但另一方面，地方政府仍然有做事情的热情。这种热情显然需要肯定。

我们需要思考的是，为什么会有新的预算法和一系列通知规定来规范地方债务，那么为什么有些地方要这样做呢？如果一项法规的颁布滞后，被调查者很少，那么我们可能需要问一问这些法规是否有根据，是否真正符合社会发展的要求。

有趣的是，改革是为了突破现有的制度约束。如果我们不突破具体的制度约束，我们就谈不上改革。从某种意义上说，改革是一种违法行为，但这种行为符合社会发展的需要，可以在以后得到肯定。从形式上看，一些所谓的违规行为与一些改革没有什么不同。改革本身的探索性特征决定了具体改革与违法行为难以区分。这可能是一些地方政府官员在面临高压时仍有动力突破制度约束的最重要因素。面对这种行为，显然更有必要进一步完善制度，而不是一刀切的问责。

总的来说，地方政府的违规行为并不明显，而且大多数都是在模糊的区域内进行的。隐性地方债务之所以存在，是因为地方政府与一些国有企业之间的联系仍然存在，而且难以切断。地方政府可以影响国有企业，即使所谓的防火墙设置在中间。至少在地方国有企业的人事安排上，地方政府可以发挥影响力。这样，地方国有企业可以在一定程度上被地方政府所利用。地方国有企业与政府互动的另一个结果是，国有企业的一些行为可以得到地方政府的认可。地方政府通常不直接超限额借款，也不突破铁律，而是各种金融合作、融资担保、产业投资基金支持、ppp等。可能是地方债务行为的变体。地方政府总是需要钱来做事，或者地方政府直接付钱，或者地方政府找人付钱，否则事情就办不成。有些地方会尽力解决他们必须做的事情。上述模糊区域之外的一些融资行为可视为局部努力。当各种融资的大门关闭时，地方政府能做什么？

地方资助是困难的，即使表面上是地方政府，但最终可能会得到上级政府甚至中央政府的支持。这是名义功率和实际功率的问题。名义上，地方当局被要求这样做，但事实上，如果地方当局做不到这一点，他们最终将把名义上的权力移交给中央政府。最后，名义权力和实际权力之间有相当大的差距，权力的划分将流于形式。中国正在规范中央地区的权力划分，这是正确的方向。但是，如果分割后的系统不能被观察到，它的意义将大大降低。因此，在规范权力划分的同时，应该把相当大的精力放在实现权力的财政和金融安全上。

仅仅看中央政府在同等水平上的支出是不够的

中央与地方的财政关系相当复杂，不仅是中央与地方的财政关系，也是中央各部门与地方政府的关系。在这个问题上，时任国务院副总理的朱镕基曾指出，1994年的分税制改革留下了一条小尾巴。当时，中央政府各部都有一笔财政部给的钱，然后由各部给地方政府，总计300多亿元。分税制改革本应改变这一点，但考虑到体制改革尚未完成，仍然有这么多部门，部长们出差，许多问题在基层提出，但部长们手中没有一把米，因此他们缺乏解决问题的基本条件。中央政治局常务委员会决定在撤销有关部门时共同解决这个问题，并决定今后不增加300多亿元。(见《朱镕基讲话录》，第一卷，人民出版社，2011年，第365页)这个问题到目前为止还没有完全解决，各类专项转移支付仍然存在。当然，这并不是说不需要特殊的转移支付。专项转移支付是中央政府控制地方的手段。与一般转移支付相比，其优势在于中央政府的政策意图更容易实施。改革需要的是规范而不是取消专项转移支付。

经常提到的是，中央政府在本级的开支只占财政开支的15%左右，也就是说，财政部门的开支只有15%是由中央政府支出的。理论上，这是真的。海外人士经常用中央政府的任命权来解释，但仅此还不够。中央政府对地方政府的财政控制不是15%。中央政府给予地方政府的资金，无论是一般性转移支付还是专项转移支付，只要按照中央规定使用，都可以实行。显然，专项转移支付的实际支出方是地方，但它直接代表了中央政府的意愿。在一般转移支付中，除平衡转移支付外，大多数都有明确的使用条款，这也代表了中央政府的政策意图。换句话说，中央政府直接决定的财政支出绝对不会低至15%。如果我们考虑地方支出，其中相当一部分是基于中央政府制定的财政管理制度，那么中央支出和直接或间接受中央政府影响的支出比例是一个相对较高的比例水平。从中可以看出中央政府对地方政府的影响。要判断中央政府的影响力，我们不应该只看15%，这只会导致误导。这也是权责划分中应该注意的问题。

只要事先确定属于该地的税收是地方税

地方政府在做事情的时候确实需要有更多的钱，否则各种各样的扭曲都很容易出现。地方政府花自己的钱，这通常比花上级甚至中央政府给的钱更经济。基于这种认识，地方政府需要地方税收。

地方税是什么税？哪种税有资格作为地方税？有相当大的差异。人们普遍认为，只有总收入只属于地方的税收才是地方税。如果我们以此为标准，我们会发现，无论如何，没有足够的税收为地方政府提供足够的税收。所有收入都归地方所有的税收，当然是地方税。但是，地方税的判定标准应该突破。只要能直接提供地方税收，税收就是地方税收。也就是说，中央和地方分享的税收属于地方部分，也可以是地方税收，只要地方分享可以事先确定，不能轻易改变。中央和地方税收划分的关键在于规则是事先给出的。

现代国家的税收征管必须高效，有些税种具有明显的规模经济性，因此这类税种更适合高层政府甚至中央政府。从现有的税收来看，有相当多的税收属于地方政府一个人，但是能够提供的地方税收是极其有限的。增值税、消费税、企业所得税、个人所得税等。都是高收入的税收，但在征收和管理上是规模经济。地方税收主要来自与中央政府共享的税收。这些共享税提供了大量的地方税，当然是地方税。但是，与只属于地方的地方税相比，它们确实有一定的特殊性。拟议中的房地产税也将是地方税。

今后，如果有新的税种适合地方征收，那么这种税种也将是地方税。至少在目前，税收的约束因素决定了地方政府不可能依靠单纯的地方税来获得大部分收入。对于地方政府来说，即使将来开征房产税，其相当一部分财政资源也将不得不依靠中央财政转移支付。事实上，中央与地方财政关系中涉及的许多具体问题都是相互关联的，但它们都有一个目标，那就是形成一个激励相容的机制，使中央与地方的公共服务目标能够有效实现。

(作者是国家经济战略研究院的研究员)

《杨志勇经济观察报》专栏作家

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