全域旅游PPP：煤城扎赉诺尔的转型之路

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经济观察人士/温5月27日，中国东北小城扎赉诺尔签署了城市发展史上最重要的协议。

扎赉诺尔区政府与一家以民营企业为主的项目公司签署了全球旅游ppp协议，拉开了城市转型的序幕。本合同的履行期长达15年。该项目公司将在扎赉诺尔行政区建设全球旅游基础设施和公共产品，该项目包将被打包成ppp(政府与社会资本合作)项目包，该项目包将逐步、逐年实施。

不久前，作为这份合同的一部分，一个代表城市全新旅游形象的吉祥物——一只穿着蒙古长袍的猛犸象——也正式出现，猛犸象标志开始出现在城市的大街小巷，并出现在地方当局组织的旅游推广会议上。6月，内蒙古草原即将迎来旅游旺季，这是猛犸象利用市场的好机会。大型音乐节、大型嘉年华、低空旅游飞机交付仪式、免下车电影院、水笙灵泉文化旅游活动等大型活动在当地举行。

城市转型总是伴随着传统产业的终结和新兴产业的兴起。扎赉诺尔是一座有着100年采煤历史的工矿城市。转向旅游业不仅是一种积极的选择，也是一种被迫的局面。扎赉诺尔区委书记李长武在仪式上说，扎赉诺尔在全区实施旅游开发是千载难逢的机遇。

在签约仪式上，当地一个已经停产的煤矿灵北矿的工人，包括保安、瓦斯工和绞车工，在掌声中接受了煤炭行业旅游培训师的聘书。他们很快就会成为文化景区的服务人员，用自己的亲身经历为游客做评论员。

煤炭城市转型

扎赉诺尔是蒙古语达拉诺尔的同音异义翻译，也是呼伦湖的习惯名称。

扎赉诺尔区属于内蒙古呼伦贝尔市，煤炭工业一直是这里的主导产业。扎赉诺尔煤矿创建于1902年，经历了董卿铁路办矿、俄罗斯资本家办矿、中苏合作、日伪统治、新中国建设、改革开放等时期。它曾是东北重要的煤炭基地，不仅是中国煤炭工业的摇篮，也是中国近代工业历史的开端。

矿业城市扎赉诺尔将上述协议视为城市转型的号角:通过实施全球旅游ppp项目，整合行政区域内猛犸象、呼伦湖和百年矿山的旅游资源，将城市建设成为文化旅游新城。

在旅游经济持续繁荣和旅游需求激增的背景下，全球旅游业正成为旅游经济的爆发点。许多城市将旅游业视为战略支柱产业，并通过旅游发展规划加强全球旅游业发展。

如果把扎赉诺尔放在中国区域旅游发展的背景中，位于东北角的扎赉诺尔并不耀眼，即使在雄伟的呼伦贝尔，扎赉诺尔的名气也不响亮。那么，为什么第一个全球旅游ppp项目在中国扎赉诺尔落地？

这应该从扎赉诺尔所处的时间空维度来分析。扎赉诺尔作为区域经济发展的一个综合两面，在工业文明的深厚积淀背后，经济结构单一，一煤独大，导致城市建设负债较多，服务业发展不足，经济发展滞后，特别是旅游业作为经济引擎。

今年2月，内蒙古自治区党委书记李继恒在内蒙古旅游发展会议上说，近年来，内蒙古旅游业呈现出快速发展的可喜态势，但由于起点低、起步晚，产业建设严重滞后，产业发展明显不足。

可以说，扎赉诺尔是内蒙古旅游现状的一面镜子。一百多年的采矿活动给扎赉诺尔留下了丰富的采矿遗迹，采矿过程中发现的大量古生物化石和文物古迹为扎赉诺尔建设旅游城市提供了丰富的文化资源。然而，长期以来，扎赉诺尔的旅游业发展滞后，发展乏力，不能满足游客的需求，也没有成为区域经济的引擎。

扎赉诺尔位于呼伦贝尔草原腹地，每年夏秋两季都有大量的过境游客。扎赉诺尔的猛犸公园在该地区已经获得了一定的知名度，并吸引了许多游客。然而，游客经常为了观光而旅行，来去匆匆。如果你不能留住游客，你就不能消费。扎赉诺尔的领导们都很焦虑:扎赉诺尔需要一个完整的包装和推广。

全球旅游ppp项目已经提上日程。全面转向旅游业，创造高质量的旅游产品，实施全球旅游业发展，需要实实在在的金钱和白银投资。经初步测算，扎赉诺尔现有旅游资源开发成旅游产品至少需要3亿多元。我们应该在哪里筹集这么一大笔钱？

本着这一理念，扎赉诺尔区政府引进了社会资本方，以钟君北方投资(北京)有限公司(以下简称钟君运营)为牵头单位，先后引进了内蒙古草蜢生态环境(集团)有限公司、吉林东奥建设集团有限公司、弘强博信水利水电工程有限公司等一批实力雄厚的民营企业，来到扎赉诺尔全面参与扎赉诺尔

自今年1月签署战略框架协议以来，扎赉诺尔区政府一直在以小步骤、快速运行的方式将这一ppp项目推向地面。李长武说，4月1日之前，是内蒙古财政厅ppp项目最后一次入库和关闭，扎赉诺尔在这一天之前成为自治区财政厅ppp项目。

以合同为起点，将扎赉诺尔区行政区域内所有与文化旅游相关的项目打包到本项目中，包括生态水系修复、文化公园创建、工业场地旅游开发、城市旅游标识设计、品牌营销等一系列具体项目。

李长武表示，实施全球旅游ppp项目的优势在于，它应该从全市的高度逐项规划、计算和实施，政府有限的财政资金应该用来激发无限的社会资本。下一步，这种合作应该得到当地人民代表大会的批准，并在一段时间内成为城市管理的重点。

呼伦湖猛犸镇

1980年，在呼伦贝尔扎赉诺尔露天煤矿，矿工们在大兰莪罗穆古河道工作时，在距地表23米的地方发现了古猛犸象化石。在随后的几年里，这里相继发现了两个猛犸象化石，这在世界考古界引起了轰动，扎赉诺尔被命名为猛犸象的故乡。

在冰河时代，人类与那个时代的陆地巨人共存。从公元前180万年到公元前10，000年，猛犸象广泛生活在欧亚大陆的北部。大约一万年前，随着气候的突然变化，猛犸象相继灭绝，冰河时代正式结束。好莱坞动画杰作《冰河世纪》曾经让猛犸象栩栩如生地展现在世人面前。

一万年的猛犸象化石和数百年的煤炭工业历史是扎赉诺尔丰富的旅游资源。但扎赉诺尔区是一个年轻的县级行政区。从中华人民共和国成立到改革开放到党的十八大，扎赉诺尔经历了复杂的区划调整。截至2013年3月8日，扎赉诺尔区在县级成立，经国务院批准，并报民政部备案。

这无疑是一个年轻的城市，它正式成为县级行政区还不到五年。扎赉诺尔摆脱了工矿城市模式，开始了刚刚起步的现代城市建设。要发展全球旅游业，旅游服务和公共服务的基础设施必须从零开始。

对此，扎莱诺尔商务旅游局局长、政治家孙坚有着清醒的认识。在他看来，呼伦贝尔以大森林和大草原的壮丽景色而闻名。居住在这里的扎赉诺尔旅游资源十分丰富。为了让扎赉诺尔从人群中脱颖而出，它必须找到自己独特的位置。

呼伦湖和猛犸城的八个字是扎北诺尔为自己找到的灵魂。呼伦湖，北方最大的湖，把它最美的一面留给了扎北诺尔；扎赉诺尔出土的三具完整的猛犸象化石在中国是独一无二的；这座建于1902年的矿山积累了丰富的矿业历史。

扎赉诺尔区政府正计划对这些百年老矿进行包装，统筹规划呼伦湖、猛犸镇和百年老矿三大优势旅游资源，并引进扎赉诺尔的旅游产品。未来，游客到达呼伦贝尔后，除了大森林和草原，还可以体验老矿山和蒸汽机车，丰富呼伦贝尔的旅游产品线。

为此，扎赉诺尔区政府授权满洲里扎赉诺尔新源市政集团有限公司作为政府的平台企业，建立一个拥有社会资本的全球旅游开发企业，扎赉诺尔区商务旅游局负责监督ppp项目的实施。

在此机制下，SPV(Sp Function Company)将实施防洪渠和生态湿地恢复工程，建设全区旅游基础设施配套工程，建设新的旅游公厕和垃圾箱等服务设施，支持智能旅游(大数据)中心、游客中心、旅游识别系统等一系列旅游服务设施。

公私合作的新探索

扎赉诺尔区已签署的旅游基础设施和公共产品建设项目总投资约3.2亿元。扎赉诺尔区政府与钟君北方投资(北京)有限公司、吉林东奥建设集团有限公司、内蒙古草蜢生态环境(集团)有限公司、吉林弘强博信水利水电工程有限公司签署了扎赉诺尔区旅游基础设施和公共产品建设项目ppp协议

以钟君县的经营为代表的民营企业作为社会资本来到扎赉诺尔，参与扎赉诺尔的整个旅游开发，帮助当地政府盘活投入的固定资产，并将其转化为现金流量，从而使其实现融资。

在传统模式下，政府通过债务来建设基础设施和提供公共服务，而地方政府经常借款过多，成为负担。在ppp模式下，政府的投资支出从政府债务转变为一般预算支出，这减轻了政府的财政压力，并通过政府购买服务、将资源转化为资产、提供真正满足市场需求的产品来引入社会资本。

在全国范围内，由国务院法制办公室牵头的公私伙伴关系立法正在加速进行。公私伙伴关系条例也已作为关键工作纳入2017年立法工作计划，下一步将是加快条例的颁布。与此同时，公私伙伴关系标准指导政策将大力推行。在过去的三年里，ppp项目的投资已经超过了3万亿元。随着ppp政策的不断完善，ppp项目在各地的落地速度不断加快。

孙坚政治家说，为了弥补政府财政的不足，引入社会资本共建是唯一的途径。只有通过全球旅游ppp项目，扎赉诺尔的旅游基础设施才能迅速改善，我们的旅游宣传和城市品牌营销才能迅速建立。

从我国ppp项目的实施情况来看，一些财政状况良好的地方政府，由于其稳定的财政收入和良好的财政资源，在设计ppp项目时，与欠发达地区和欠发达地区相比，具有许多优势。事实上，ppp项目的初衷是资金少的地方更需要ppp，财政收入弱的地方政府需要投入未来的资金来解决当前的融资瓶颈。

从这个角度来看，购买力平价是对城市未来增长预期的估计。扎赉诺尔就是这些财政收入薄弱地区的代表。政府使用有限的财政资金来煽动社会资本超过十倍甚至几十倍，而社会资本控制着项目。其优点是能够平衡各方利益，对结果长期负责，自觉控制融资成本，监督施工质量，指导运营绩效。正在进行的公私伙伴关系立法将为社会资本参与城市建设提供法律保障。政府要依法行政，依法保护参与企业的权益，不要因人事调整和政府变动而放弃项目。

值得注意的是，扎赉诺尔所在的呼伦贝尔大部分地区是国家重点生态功能区。对于生态功能区，生态保护与产业发展之间往往存在尖锐的矛盾。运用ppp模式探索生态功能区县域经济发展可以实现三大突破:突破财政投入不足、县域发展受阻的格局，整合社会资源，拓宽融资渠道，形成多元化、可持续的资本投资机制；同时，ppp项目必须准确定位，实现生态保护和经济发展的联合推进和良性循环的新局面；此外，它突破了县域经济发展的相对封闭格局，加快了区域间经济一体化的实现，调动了全社会的资源，培育了县域优势产业，形成了县域间大规模的产业发展格局。

以扎赉诺尔区政府和钟君行动为代表的一些企业仍处于摸着石头过河的阶段。虽然协议已经签署，区委书记李长武却很难说。根据协议，扎赉诺尔区政府和参与企业将逐一实施，因为本协议不同于其他项目，是一个综合性的旅游开发项目。

李长武表示，为了项目运作的规范化和透明化，在项目规划之初，扎赉诺尔区政府邀请专业公司进行各种风险评估，包括未来财务增长能力的风险评估和旅游产品盈利能力的测算，这些都是项目顺利实施的前提条件。

这次签署的ppp项目主要是基于基础设施。几年后，扎赉诺尔区政府将回购服务。在下一个工业旅游公私合作项目和呼伦湖开发公私合作项目中，扎赉诺尔区政府将吸引社会资本，迅速吸引投资，努力提供服务，使景区景点尽快呈现给游客，实现扎赉诺尔旅游的复兴。

项目的最终目标是通过打造区域品牌、营销宣传、活动营销、节庆活动等方式，聚集人气，尽可能提升扎赉诺尔城市。，从而促进基础设施的升级，吸引更多的产业和人才迁入，最终实现城市转型升级。

宋玉丽《经济观察报》记者

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