国企双钱之诉何以成就双赢

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案件背景:2013年11月8日，美国商务部正式立案，对原产于中国的进口新型越野充气轮胎进行第五次反倾销行政复议调查。2013年12月16日，美国商务部决定选择中国对美出口量最大的出口商——双倩集团有限公司、贵州轮胎有限公司和贵州轮胎进出口公司作为本案的强制应诉企业。两家企业在规定时间内提交了反倾销问卷，并接受了美国商务部的现场核查。中策橡胶集团有限公司和威海中威橡胶有限公司在规定时间内提交了申请单独税率的问卷。2015年4月15日，美国商务部宣布对工程机械轮胎反倾销第五次行政复议的最终裁定，最终裁定你船中策橡胶集团有限公司和威海中威橡胶有限公司分别获得11.41%的税率。然而，作为一家国有控股公司，双钱公司并没有得到单独的税率，像其他没有应诉的企业一样，在中国得到了105.31%的一般税率。

坚决起诉

2015年4月28日，双汇及其关联美国进口子公司cma向美国国际贸易法院提起诉讼，称美国商务部在对原产于中国的进口工程机械轮胎进行的第五次反倾销行政复议中裁定，双汇适用的中国一般税率为105.31%，不符合法律规定。

本案中，cma和双钱作为原告，在起诉书中提出了四项主张:美国商务部无权确定“中国的一般”倾销幅度，法律只允许商务部确定抽样的每个出口商和生产商的加权平均值。倾销幅度，并据此确定未被抽样的“所有其他”生产商和出口商的倾销幅度；美国商务部无权裁定双重货币应占中国总倾销幅度的105.31%，因为这一裁定是基于一个不合时宜的假设，即所有中国出口商都处于中国政府的集中控制之下，应该获得一个单一的反倾销税率。Cma和Double Money称，这一适用于20世纪90年代初的推定是基于20世纪80年代末中国的国情，现在实际上是无效的，这与商务部做出的中国具有市场导向性并可以征收反补贴税的裁决相矛盾。美国商务部认定，中国政府控制双币出口活动的调查结论没有证据支持。美国商务部没有使用基于双钱数据计算的倾销幅度，而是运用“其他可获得的事实”和“不利推定”来裁定双钱适用105.31%的反倾销税率，这与法律完全不符。Cma和双钱辩称，“商务部调查发现，双钱0.14%的实际倾销幅度属于微量”，双钱积极配合复审调查。因此，美国商务部不应对双汇适用105.31%的倾销幅度。

推翻裁决

2017年2月6日，美国国际贸易法院对此案作出判决，裁定双汇和cma完全胜诉，并责令商务部直接判给双汇0.14%的轻微倾销幅度。

根据美国国际贸易法院的分析，cma和Double Money的上述四个主张构成上诉，即美国商务部在本次行政复议中裁定，中国对Double Money适用105.31%的一般倾销幅度不符合法律规定，其他三个主张是支持本次上诉的理由。因此，法院同意对第四项索赔作出裁决，但不对其他索赔作出裁决。

被告美国商务部在为本案辩护时指出，在第五次工程机械行政复议中，“商务部依法计算了中国的一般倾销幅度”，“如果反倾销程序涉及非市场经济国家，商务部可以推定政府控制其出口活动，除非应诉出口商能够明确证明其在法律上和事实上不受政府控制。”在审查中，商务部裁定，双汇未能证明其事实上不受政府控制，因此推定政府控制其出口活动，并认定双汇是“中国整体的一部分”。因此，商务部在最终裁定中拒绝对双汇金额适用其自身数据计算的0.14%的微量倾销幅度，而只是对该产品在原反倾销案中裁定的中国一般倾销幅度(210.48%)和本次行政复议计算的双汇倾销幅度(0.14%)进行算术平均，并计算出适用于双汇金额的105.31%的倾销幅度，这也是一个新的中国一般倾销幅度。针对原告和商务部的上述主张和理由，美国国际贸易法院具体分析裁定如下:

1.在第五次工程变更行政复议中，商务部选择双钱作为两个“强制应诉企业”之一，在整个复议过程中没有发生变化。由于商务部已选择双汇作为强制应诉企业，因此商务部有义务对双汇征收“单独倾销幅度”。这可以从美国关税法第777a (c) (1)节和美国法典第19卷第1677f-1 (c)节规定的一般规则中得出。该通则规定，商务部应确定每个已知出口商和所涉产品生产商的个别倾销幅度。美国法律仅通过《美国法典》第19卷第1677f-1节第(c) (2)节规定了这一规则的例外情况，即如果出现“本案涉及的出口商或生产商数量太大，无法确定每个被调查的出口商或生产商的倾销幅度”的情况，商务部可以限制调查的数量，以便将能够有效统计的出口商、生产商或产品类型或能够合理调查的出口国包括在内。

在第五次行政复议中，商务部选择了两个“出口国产品出口量最大的出口商和生产商”，即双钱和桂润作为“强制应诉企业”。因此，商务部引用了法定例外条款，并以双倍金额作为调查样本之一，而不是将其排除在外。

根据文件证据，根据本案所涉产品的出口价格和结构性出口价格，以及双币生产要素和替代价格计算的正常价值，商务部计算了双币的微观倾销幅度，符合美国《反倾销法》第19篇第1677b (c)节关于非市场经济国家反倾销程序的规定。商务部还承认，“因为双倍货币提供了经过验证的销售和生产数据”，商务部可以为双倍货币单独计算倾销幅度。

尽管倾销幅度是根据双钱的真实数据计算的，但美国商务部驳回了双钱的主张，即“法律要求商务部根据这些数据确定双钱的倾销幅度。”商务部认为，“所有在非市场经济国家参与审查的产品的出口商都必须缴纳税率，除非出口商能够明确证明他们不受政府控制，这是商务部的一项政策”，“双倍的钱不能证明他们不受政府控制，因此他们没有资格享受单独的税率。”然而，法院认为理由不充分。当任何“政策”的适用违反了法律，它不能证明一个机构作出的决定适用“政策”是合法的。在本案中，商务部引用的政策不能合理解释两个不一致的相互矛盾的决定，即商务部决定对作为强制应诉企业的双倍退款进行单独调查与决定不对双倍退款适用单独的倾销幅度之间的矛盾。美国商务部得出的结论违反了美国法典第19篇第1677f-1节的规定..《乌拉圭回合协定法》所附的《商务部行政措施声明》也指出，根据现行惯例，商务部应尽力为参与反倾销调查或行政复议的每种产品的出口商和生产商确定单独的倾销幅度。然而，事实上，商务部很难调查参与反倾销调查的所有产品的出口商和生产商，也很难分别计算单个产品的倾销幅度。例如，有太多的出口商和生产商。在这种情况下，商务部只能将调查对象限制在对美国出口量最大的企业或采用其他抽样技术。商务部应计算被抽样企业的个别倾销幅度和适用于其他未被抽样企业的“所有其他”倾销税率。

上述行政措施声明指出，商务部应当为被“抽样”的出口商或生产商单独计算倾销幅度。因此，根据法律规定，无论商务部决定对双币适用何种倾销幅度，无论倾销幅度是否也是商务部决定对“中国是普遍的”适用的倾销幅度，商务部都应单独确定双币的倾销幅度，并将其适用于双币，除非法律规定有例外，但本案没有例外。

2.商务部试图将适用于双倍金额的105.31%的倾销幅度描述为不同于应用“不利的可得事实”计算的倾销幅度，但这一描述是不正确的。105.31%的倾销幅度是根据全中国普遍适用的“不利可得事实”计算的倾销幅度得出的。本次审查中，作为商务部指定的强制应诉企业，双汇积极配合调查，并为商务部计算(但拒绝申请)单独税率提供了充分的信息。因此，《美国法典》第19篇第1677e节中的不利推定不能延伸适用于双钱。

3.在最终裁决备忘录中，商务部引用了各种司法判例来证明其决定的合法性，包括对双倍货币适用中国的一般税率，在非市场经济国家适用政府控制的推定，以及要求出口商在没有政府控制的情况下承担举证责任。法院认为，商务部援引的案例不能支持本案中根据《乌拉圭回合协议法》做出的争议裁决，即被抽样并积极合作的出口商未能获得根据其实际销售数据计算的独立倾销幅度。然而，商务部根据中国未被列为抽样调查对象且不包括双汇在内的情况，对双汇作出了裁决。《关税法》没有规定商务部只能根据被抽样企业不能反驳其政府控制的假设这一事实，使用不利可得性事实来计算倾销幅度。这与中国商务部对所有在过去的调查中无法证明其独立性的中国出口商适用中国的一般倾销幅度而非“个别税率”的情况不同。尽管《美国法典》第19篇第1677f-1节第(2)款没有规定商务部应如何计算未在复审中被抽样的应诉企业的倾销幅度，但它明确规定，商务部应为所涉产品的每个出口商和制造商确定独立的倾销幅度。对于商务部认为在非市场经济国家受政府控制的出口商或生产商，法律中没有例外。

在最终裁决备忘录中，商务部援引了美国联邦法规第19卷第351.107 (d)节的规定，“如果反倾销程序中涉及的产品来自非市场经济国家，可以裁定适用于所有出口商和生产商的倾销幅度。”但是这条法律不适用于本案。本案中，双汇索赔是指商务部在第五次行政复议中裁定双汇105.31%的倾销幅度不符合法律规定。商务部是否可以对非市场经济国家所有产品的出口商和生产商适用单一倾销幅度，这不是本案涉及的问题。根据商务部“可以”的规定，商务部不能确定适用于非市场经济国家所有出口商和生产商的倾销幅度，但违反了《美国法典》第19篇第1677f-1节关于对积极配合抽样调查的出口商或生产商适用单独倾销幅度的规定，因为如果适用该规定违反了法律规定，则该规定的解释是不合理的。商务部以前的做法现在不适用，《美国联邦法典》第19卷第351.107节第(d)条违法适用，先决条件不适用的司法判例不能证明将105.31%的倾销幅度适用于双倍金额的合法性。

无论商务部将双汇视为中国的共同部分是否合法，根据《美国法典》第19卷第1677f-1节第(c) (1)节，商务部应对涉及双汇的产品适用依法计算的单独倾销幅度。在第五次行政复议的记录中，唯一可用于计算个人倾销幅度的信息是双钱提供的信息。商务部利用这一信息计算微观倾销幅度，称之为“计算的”和“最终的”倾销幅度。这表明商务部认为双汇提供的信息足以满足法律规定的计算要求，因此法院裁定取消商务部的争议裁决，并责令商务部对双汇适用0.14%的轻微倾销幅度。

深远的意义

根据美国司法程序，不知道美国商务部是否会对此案提出上诉，因此不知道该判决是否为最终判决。但是，必须注意的是，本案的判决对于在今后美国对华反倾销案中彻底扭转对中国国有企业的最高惩罚性税率具有重要的案例指导意义。众所周知，在当前美国对华反倾销案中，即使国有股份制企业充分配合并积极应诉，基本上也会被商务部裁定为不具备享受优惠税率的资格，因为无法证明其事实上不受国家控制，从而获得中国最高的惩罚性税率。因此，对于国有股份制企业来说，在美国应对反倾销和不应对反倾销的结果往往是一样的，这也导致大量国有企业无法应诉，从而实际上被剥夺了为优惠税率辩护的机会。

在世贸组织争端解决机构专家组最近的裁决中，裁定美国没有对中国国有企业实行单独税率，这完全不符合世贸组织反倾销协定的有关规定和以前的先例。然而，鉴于特朗普政府可能对中国采取更激进的贸易保护政策，以及执行世贸组织裁决的繁琐而漫长的后续程序，美国是否愿意遵守世贸组织裁决并在何时改变其对华反倾销中的上述歧视性做法仍不得而知。由于美国是一个判例法国家，其司法判例对美国行政执法部门具有绝对的法律效力和时效性，司法判决往往更能即时改变美国政府对中国的歧视性和非法政策。因此，我们应该更加重视美国国际贸易法院的判决，积极研究和跟进后续程序(预计判决最迟将于今年年底生效)，充分利用美国的司法审查机制，制衡美国政府对中国的歧视性贸易保护政策，这是我们今后应该高度重视的重要武器。